Zarządzenie nr 0050.115.2022

Zgłaszam sprzeciw do projektu uchwały w sprawie usta­lenia opłat za udostępnienie grobów murowanych oraz nisz w kolumbarium obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie. Zakres opłat w przedmiotowej sprawie regulowany jest przez Ustawę z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która nie przewiduje opłat w przy­padku wieloosobowych grobów murowanych. Jako, że za­kres opłat cmentarnych regulowany jest przez wyżej wymienioną ustawę szczegółową, nie mogą więc być te opłaty ustalone w oparciu o przepisy ogólne. Pogląd taki wraził zarówno Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie o sygnaturze I CSK 66/10, jak również NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2018r. w sprawie o sygnaturze II OSK 3139/17.

W związku z powyższym przyjęcie przedmiotowej uchwały stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów, a same opłaty mogą zostać uznane za pobierane bez nale­żytej podstawy, co w dalszej perspektywie narazi budżet miasta na koszty postępowań sądowych oraz konieczność zwrotu pobranych opłat, wraz z odsetkami.*

*złożono dwie identyczne uwagi

Zapisy Ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) docze­kały się szeregu interpretacji, w tej liczbie również linii interpretacyjnej przywołanej w zgłoszonych zastrzeże­niach. Wskazać jednak wypada, że istnieje silnie zaryso­wana w orzecznictwie odmienna linia interpretacyjna, znajdująca potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych. Zgodnie z tym orzecz­nictwem dopuszczalne jest pobieranie innych (aniżeli opłata za pochowanie zwłok, która jest uregulowana w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) opłat za usługi i korzystanie z infrastruktury cmentarzy.

Opinię taką wyraził na przykład Wojewódzki Sąd Admini­stracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2017 r. II SA/Ol 626/17, Wojewódzki Sąd Ad­ministracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 294/17 jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16 oraz w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 roku sygn. akt. IV SA/Gl 913/18. Powyższa linia orzecznicza oparta zastała o następującą argumentację:

Zgodnie z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowa­niu zmarłych grób nie może być użyty do ponownego cho­wania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, je­żeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrze­żenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odno­wione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczo­nych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie po­wstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Konsekwencją powyższych przepisów jest fakt, że w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawiera­jących szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie jest konieczne zachowanie okresu 20 lat dla po­chowania następnych oraz - po upływie lat 20 wnoszenie kolejnej opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok. Art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie określa jednak ani wysokości opłaty ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Sytuację wyjaśnia pierwotna wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpo­wiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) - z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustale­nia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jedna z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ON-SAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach podstawę do określania przez gminę, zarzą­dzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi zwią­zane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem praw­nym, który uległ diametralnej zmianie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicz­nej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej ka­tegorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13, internetowa baza orze­czeń NSA), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w po­przednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia ist­niejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić na­leży zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych przepisów, ale w ogóle nie regu­luje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szcze­gólnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16, internetowa baza orzeczeń NSA).

W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Ad­ministracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2021 w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 667/19 oraz Wojewódzki Sąd Admi­nistracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 lutego 2020 w sprawie o sygnaturze II SA/Op 468/19 wskazując, iż przepis art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy co do zasady nie kwestii opłat za grób, a kwestii możliwości jego użycia do ponownego chowania, zaś zapis art. 7 ust. 3 tejże ustawy odnieść należy jedynie do ponownego użycia grobu, tzn. że w przypadku chowania zwłok w grobach murowanych grób taki może być użyty przed upływem 20 lat, a nie do braku konieczności uiszczenia opłaty. Jednocześnie apelujemy i prosimy o uwzględnienie - przy ocenie zasadności pobieranie opłat w odniesieniu do gro­bów murowanych - zasad współżycia społecznego i rów­nego traktowania osób korzystających z cmentarzy, będą­cych dysponentami grobów, w których pochowane są bli­skie im osoby. Jako głęboko społecznie niesprawiedliwą należałoby potraktować sytuację, w której osoba będąca tzw. dysponentem grobu ziemnego byłaby zobowiązana do uiszczania opłat a osoba będąca dysponentem wielomiejscowego grobu murowanego (a więc korzystająca z infra­struktury cmentarza w sposób wyraźnie szerszy) z analo­gicznych opłat zwolniona. Sytuacja taka naruszałaby wręcz konstytucyjną zasadę równości obywateli a zatem jest trudna do zaakceptowania. Nadmieniamy jednocze­śnie, że przychody z opłat są przeznaczane na utrzymanie cmentarzy, z których korzystają przecież zarówno dyspo­nenci grobów ziemnych jak i grobów murowanych.